Aunque no se logró el objetivo trazado, las demandas que se interpusieron ante la Corte Suprema de Justicia para tratar de impedir la afectación del Parque Natural Metropolitano por la construcción del Corredor Norte dejaron un saldo positivo en materia jurisprudencial. Veamos por qué.
JURISPRUDENCIA: LOS ARTÍCULOS RELATIVOS AL RÉGIMEN ECOLÓGICO DE LA CONSTITUCIÓN SON DE CONTENIDO PROGRAMÁTICO, POR LO QUE NO PUEDEN PER SE SER OBJETO DE VIOLACIÓN. Corte Suprema de Justicia, Pleno. Resolución de 13 de septiembre de 1996.
Mediante Ley No. 8 de 5 de julio de 1985, “Por la cual se establece el Parque Natural Metropolitano”, se dispuso una “excepción” que años más tarde generaría gran controversia:
ARTÍCULO 4: Queda prohibido dentro del Parque Natural Metropolitano, efectuar todas aquellas actividades incompatibles con los objetivos especificados en el Artículo 2 de esta Ley, tales como: (…) f) La construcción de obras civiles, excepto la extensión de la Vía El Paical contemplada en el Proyecto Estampa, siempre y cuando dicha extensión garantice la continuidad del Parque Natural Metropolitano en cualquiera de los puntos de su extensión, además de las absolutamente necesarias para la Conservación, Mantenimiento, Comunicación y Operación del Parque Natural Metropolitano.
Esta “excepción” fue nuevamente modificada mediante Ley No. 29 de 23 de junio de 1995, “Por la cual se modifica el Artículo 4 de la Ley 8 de 1985, mediante la cual se establece el Parque Natural Metropolitano y los Artículos 1 y 2 de la Ley 30 de 1992, por la cual se establece el Parque Nacional Camino de Cruces”:
ARTÍCULO 1. El literal f del Artículo 4 de la Ley 8 de 1985 queda así: Artículo 4. … f) la construcción de obras civiles, excepto la del Corredor Norte y sus ramales y obras conexas.
Mediante Resolución de 13 de septiembre de 1996, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia declaró que no era inconstitucional la Ley No. 29 de 23 de junio de 1995, “Por la cual se modifica el Artículo 4 de la Ley No. 8 de 5 de julio de 1985, mediante la cual se establece el Parque Natural Metropolitano y los Artículos 1 y 2 de la Ley No. 30 de 30 de diciembre de 1992, por la cual se establece el Parque Nacional Camino de Cruces”.
El presente caso se inicia cuando una organización conservacionista, mediante apoderada legal, solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley No. 29 de 23 de junio de 1995 por violación de las disposiciones del Capítulo 7, Régimen Ecológico, de nuestra Carta Fundamental, específicamente los actuales Artículos 118, 119 y 120.
En este caso la demandante alegó que la Ley acusada de inconstitucional no sólo permitía la construcción del Corredor Norte, sino también sus ramales y obras conexas, sin especificar las características de dichas obras, desvirtuándose así el objetivo de proteger el ecosistema en esta área como desarrollo del expreso mandato constitucional de proteger y conservar nuestro régimen ecológico.
Al igual que en las Resoluciones de 13 de junio de 1995 y 31 de julio de 1995, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia observó que los Artículos que la demandante estimó como infringidos son de contenido programático, por lo que no pueden “per se” ser objeto de violación, toda vez que de sus textos se desprende claramente que las materias que consagran deben ser reguladas o desarrolladas por la Ley.
El Pleno de la Corte Suprema de Justicia también observó que las Leyes No. 8 de 5 de julio de 1985, No. 30 de 30 de diciembre de 1992 y No. 29 de 23 de junio de 1995 fueron dictadas atendiendo la cláusula de reserva legal contenida en los Artículos del texto constitucional que la parte demandante estimó como infringidos. También indicó el Pleno de la Corte que el asunto de los derechos difusos y la legitimidad de la organización demandante, a diferencia de otros procesos como el contencioso administrativo de plena jurisdicción, no es de trascendencia en las demandas de inconstitucionalidad, toda vez que en éstas no se requiere probar la titularidad del bien afectado a fin de establecer si el demandante tiene legitimidad para actuar.
JURISPRUDENCIA: CONFIRMACIÓN DE LA SANCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE MITIGACIÓN CONTENIDAS EN LA RESOLUCIÓN MEDIANTE LA CUAL SE APRUEBA EL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL DEL CORREDOR NORTE. Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Resolución de 31 de octubre de 2000.
Mediante Resolución de 31 de octubre de 2000, la Sala Tercera de la Corte declaró que no era ilegal la Resolución No. IAS-005-97 de 10 de septiembre de 1997, dictada por la Dirección General del Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables (hoy Autoridad Nacional del Ambiente) y negó las demás declaraciones pedidas.
Mediante la citada Resolución se decidió sancionar a la empresa Pycsa Panamá, S.A., imponiéndole una multa de B/.50,000.00 por el incumplimiento de las medidas de mitigación establecidas en la Resolución 005-95 de 30 de junio de 1995, mediante la cual se aprobó el estudio de impacto ambiental para la construcción del Corredor Norte, Fase I.
En este caso hay que resaltar la opinión de la Procuradora de la Administración Alma Montenegro de Fletcher, expresada a través de la Vista Fiscal No. 151 de 26 de marzo de 1999:
“En respuesta a lo manifestado por la demandante, la señora Procuradora aclaró que la finalidad última de exigir un estudio ambiental a todo proyecto que deteriore el medio natural, es prevenir los posibles efectos negativos que puedan causar estas obras o minimizarlos, planificando con antelación las medidas que se puedan y deban implementar antes, durante y después del desarrollo del proyecto (…) Por último, la señora Procuradora puntualizó que no se trata de que la compañía constructora tomara las medidas de mitigación de impacto ambiental que le parecieran más convenientes, ni que las ejecutara cuando tuviera a bien, sino cuándo, dónde y cómo le señalara el Instituto de Recursos Naturales Renovables y la Autoridad Nacional del Ambiente, entidades públicas encargadas de asegurar el cumplimiento y aplicación de las leyes, reglamentos y la política nacional de ambiente”.
Sobre este caso, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia también expresó:
“se observa claramente que la empresa no sólo incumplió con una serie de medidas previamente establecidas en el estudio de impacto ambiental aprobado para la consecución de la obra, sino que no actuó conforme lo exigido al considerársele un período de treinta días para que iniciara la implementación de las medidas de reparación necesarias por falta de adopción de medidas de mitigación del daño ambiental que debía cumplir según el estudio de impacto ambiental (…) dichas medidas debían tomarse en el momento exacto y oportuno para que mantuvieran su carácter preventivo y mitigador, de lo contrario, serían extemporáneas, inclusive si la falta de implementación no provocó daños al medio ambiente, su inobservancia constituía en sí una violación de los deberes impuestos en el estudio de impacto ambiental y en el resto de las normas y leyes que fueron citadas por la autoridad demandada como fundamento del acto impugnado”.
Ante este escenario jurídico, observó la Sala Tercera que el criterio de la autoridad demandada fue fijar la multa en el máximo permitido por la ley, sanción que es proporcional a la falta cometida si se toma en cuenta la magnitud de la obra y el hecho de que la empresa esperara a que le llamaran la atención por contravenir las normas aplicables a la conservación y mitigación de los daños ecológicos y ambientales.
JURISPRUDENCIA: EL DERECHO ECOLÓGICO O DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE ES UN DERECHO HUMANO JUSTICIABLE. Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Resolución de 1 de noviembre de 1995 y Resolución de 31 de enero de 1996.
Aunque los derechos humanos justiciables son básicamente los derechos humanos de primera generación, la jurisprudencia contencioso administrativa reconoció que los derechos ecológicos- catalogados como derechos humanos de tercera generación- sí son justiciables mediante Resolución de 12 de marzo de 1993. Sin embargo, mediante Resolución de 1 de noviembre de 1995 no se admitió una demanda contencioso administrativa de protección de los derechos humanos que tenía como finalidad que se declarara nula, por ilegal, la Resolución No. 005-95 de 30 de junio de 1995, emitida por el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables (hoy Autoridad Nacional del Ambiente), y la Orden de Proceder No. DM-718 de 30 de junio de 1995, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, porque el Magistrado Sustanciador, alejándose de la citada jurisprudencia, consideró que el derecho ecológico o de protección del medio ambiente no era un derecho humano justiciable.
Sobre este particular, el Magistrado Sustanciador precisó:
“Como corolario de lo expresado, nuestras leyes en materia de derechos humanos, tanto a nivel interno como las que se encuentran recogidas en convenciones internacionales sobre derechos humanos que han sido convertidas en leyes de la República, entre las que podemos citar: la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales y demás, en ninguna de sus disposiciones consagran el derecho ecológico o la protección del medio ambiente como un derecho humano”.
También explicó que los derechos humanos justiciables son aquellos que son exigibles frente a la Administración Pública y, citando un extracto de la obra Justicia Contencioso Administrativa y Derechos Humanos del Dr. Arturo Hoyos, procedió a aclarar algunos aspectos con relación a los mismos:
“Tal como lo señaló la Corte Suprema de Justicia en la exposición de motivos que acompañó al proyecto de ley mediante el cual se previó la creación del proceso contencioso-administrativo a que nos hemos referido, a la cabeza de los derechos humanos justiciables estarían las libertades de asociación, expresión y reunión, la libertad y secreto de la correspondencia, el derecho a la intimidad, la libertad religiosa y la de residencia, el derecho de propiedad y otros que iría especificando la jurisprudencia contencioso-administrativa. Otros derechos humanos justiciables, a mi juicio, serían los que se refieren al debido proceso legal, al principio de igualdad y de no discriminación, prohibición de esclavitud, servidumbre o trabajo forzoso, la prohibición de la tortura y de tratos crueles o degradantes, el derecho a casarse y a fundar una familia entre otros”.
El recurso de apelación interpuesto por la demandante fue resuelto mediante Resolución de 31 de enero de 1996 y en total apego a la jurisprudencia el resto de los Magistrados que integraban la Sala Tercera precisó que la jurisprudencia nacional ha reconocido que los derechos ecológicos si son justiciables:
“Tanto la Sala Tercera como la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia han reconocido que los derechos ecológicos o de protección del medio ambiente y de los recursos naturales, son justiciables y ha estimado que están legitimados para impugnar la legalidad de los actos administrativos que los violen tanto las asociaciones que tienen entre sus objetivos la defensa de estos derechos, como "aquellos que tengan no sólo un derecho subjetivo en el sentido tradicional, sino también un derecho colectivo en el que sí existe relación jurídica entre los titulares o, un derecho difuso (Resolución fechada 12 de marzo de 1993 mediante la cual se admitió demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción promovida por ANCON contra un acto administrativo emitido por INRENARE. Registro Judicial de marzo de 1993, páginas 92 a 95) (Cfr. Sentencia dictada el 4 de junio de 1994 en el mismo proceso y Resolución fechada el 8 de septiembre de 1995 dictada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia mediante la cual no admitió el amparo de garantías constitucionales promovido por la sociedad Audubon de Panamá contra el Ministerio de Obras Públicas, Registro Judicial de septiembre de 1995, páginas 10 a 13)”.
A pesar de lo anterior, la Corporación de Justicia no admitió la demanda porque la actora alegó la violación de disposiciones constitucionales, no citó individualmente las normas que aducía violadas y no explicó el concepto de la infracción en su demanda contencioso administrativa de los derechos humanos:
“Por lo tanto, como la parte demandante consideró en su demanda como violados artículos de la Constitución Nacional y además, las normas legales que considera vulneradas no fueron citadas individualmente, ni se explicó el concepto en que fueron violadas, la Sala considera que la demanda interpuesta por (…) no cumple con los requisitos exigidos por el numeral 4 de la Ley 135 de 1943. Si esto es así no debe dársele curso a la demanda de conformidad con lo preceptuado en el artículo 50 de la Ley 135 de 1943, y la resolución apelada debe ser confirmada por este motivo”.
Sobre el mismo asunto, la Sala Tercera ha expresado en anteriores ocasiones lo siguiente:
“Este Tribunal de Apelación considera que le asiste la razón al Magistrado Sustanciador, quien no admitió la demanda, al detectársele vicios en su parte formal. La demanda presentada hace mención a disposiciones constitucionales que han sido supuestamente infringidas y cuyas violaciones expone, más solo enuncia ciertas normas legales que aduce han sido infringidas, sin explicar en qué concepto se han vulnerado o a cuál de las modalidades de infracciones a la ley se refiere, tal como lo exige la Ley Contencioso Administrativa en el numeral 4o del artículo 43 (Ley 135 de 1943 modificada por la Ley 33 de 1946). La Sala Tercera ha reiterado que, en primer lugar, no es competente para conocer de supuestas violaciones a la Constitución Nacional, puesto que ésta es una atribución privativa del Pleno de la Corte Suprema; y en segundo lugar no puede acogerse una demanda en la cual no sean planteados, con especificidad la relación entre el vicio que se imputa al acto impugnado, el concepto de la violación y el motivo de ilegalidad que opera como causal. (Sentencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia de 15 de junio de 1992)”.
JURISPRUDENCIA: EL AMPARO DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DEBE PROMOVERSE CONTRA UNA ORDEN DE HACER O NO HACER QUE VIOLE DERECHOS O GARANTÍAS CONSTITUCIONALES. Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Resolución de 8 de septiembre de 1995.
Mediante Resolución de 8 de septiembre de 1995, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia no admitió la Acción de Amparo de Garantías Constitucionales interpuesta por la representante legal de una organización conservacionista contra la “Orden de Proceder” No. DM-718 de 30 de junio de 1995, expedida por el señor Ministro de Obras Públicas. Si bien el Pleno de la Corte reconoció la legitimidad de la organización conservacionista (como titular de un derecho difuso) para proponer una demanda de amparo contra la llamada orden de proceder, consideró que la misma no debía admitirse porque la supuesta orden de hacer contenida en la “Orden de Hacer” No. DM-718 de 30 de junio de 1995 que fue expedida por el señor Ministro de Obras Públicas no constituía, en stricto sensu, una orden susceptible de ser impugnada por la vía de una acción de amparo de garantías constitucionales, ya que mediante la misma simplemente se autorizaba a Pycsa Panamá, S.A. para que iniciara los trabajos de construcción de la Fase I del Corredor Norte (Sección Oeste). En otras palabras, no se está en presencia de una orden de carácter imperativo, sino de una autorización.
Sobre este particular, la Resolución de 8 de septiembre de 1995 señala:
“El Pleno de esta corporación de justicia ha reiterado que estamos en presencia de una orden de hacer si un acto administrativo o jurisdiccional contiene en su parte resolutiva un mandato imperativo dirigido al afectado o que deba cumplir o ejecutar alguna autoridad pública y de ese acto positivo se deriva un virtual o actual desconocimiento de derechos fundamentales subjetivos del amparista; es precisamente el cumplimiento de esta exigencia legal lo que confiere la investidura procesal o legitimación activa al amparista”.
En su libro La Jurisdicción Constitucional en Panamá en un Estudio de Derecho Comparado (1998), el ex Magistrado Edgardo Molino Mola nos brinda mayores luces con relación a qué se entiende por una orden de hacer o de no hacer y sobre la acción de amparo:
“Se entiende por orden un mandato imperativo para que se haga algo o se deje de hacer alguna cosa. Para que la orden expedida pueda ser objeto del recurso de amparo, tiene que ser, como ya se ha dicho, violatorio de un derecho o garantía constitucional. La orden puede ser expedida por cualquier funcionario, del órgano ejecutivo, del legislativo o del judicial, así como por cualquier funcionario municipal, provincial o de instituciones autónomas o semiautónomas. Sin embargo, la Constitución establece dos excepciones al recurso de amparo establecido en el artículo 50. No proceden los amparos contra las decisiones de la Corte Suprema de Justicia o de sus salas, ni tampoco contra las decisiones jurisdiccionales del Tribunal Electoral, por disponerlo así, los artículos 204 y 137 de ambos al final de la respectiva norma”.
El Pleno de la Corte también consideró que la autorización que se impugna en el presente caso no constituye un acto que de por sí mismo modifique, extinga o afecte derecho fundamental subjetivo alguno; se trata más bien de un acto jurídico que nace como resultado del cumplimiento o ejecución de disposiciones legales y contractuales previamente establecidas que, en todo caso, pueden atacarse por otros medios.
