JURISPRUDENCIA: INDEPENDENCIA DEL FISCAL AMBIENTAL FRENTE A LOS ACTOS DEL ÓRGANO EJECUTIVO. Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Resolución de 28 de enero de 2004 y Resolución de 28 de julio de 2004.
El Decreto No. 40 de 24 de junio de 1976 (Publicado en Gaceta Oficial No. 18,619 de 13 de julio de 1978) estableció el Parque Nacional Volcán Barú en la provincia de Chiriquí. El Artículo 5 del Decreto No. 40 de 24 de junio de 1976 prohíbe terminantemente la ocupación, explotación, pastoreo, así como la tala y quema en el área destinada para el Parque Nacional Volcán Barú. Ahora bien, mediante Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003 (Publicado en Gaceta Oficial No. 24,937 de 27 de noviembre de 2003) se adiciona la siguiente “excepción” al Artículo 5 del Decreto Ejecutivo No. 40 de 24 de junio de 1976: “Se exceptúa de estas disposiciones todas las obras necesarias para la construcción y mantenimiento del Camino Ecológico contempladas en los Estudios de Impacto Ambiental que apruebe la Autoridad Nacional del Ambiente”.
Mediante Resolución de 28 de enero de 2004 no se admitió la demanda incoada por el Fiscal Quinto de Circuito del Primer Circuito Judicial, para que se declararan nulas, por ilegales, las Resoluciones de Gabinete No. 123 de 4 de diciembre de 2002 y la No. 10 de 29 de enero de 2003, así como el Contrato Administrativo celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Constructora Urbana, S.A., para el diseño, financiamiento, estudio de impacto ambiental y construcción del camino ecológico Boquete-Cerro Punta.
El Magistrado Sustanciador señaló que, en base a lo dispuesto en el artículo 377 del Código Judicial, los agentes del Ministerio Público actuarán en defensa de los intereses nacionales en los casos en los que el Estado sea parte, previa autorización del Órgano Ejecutivo y, por consiguiente, la falta de ésta invalida la actuación del recurrente para interponer la demanda de nulidad precitada.
La Resolución de 28 de julio de 2004, que decidió recurso de apelación contra la Resolución de 28 de enero de 2004, previa revocatoria de esta última, finalmente ordenó la admisión de la demanda contencioso-administrativa de nulidad interpuesta por el Fiscal Quinto de Circuito del Primer Circuito Judicial. Dicha Resolución señala que la protección del medio ambiente ha sido contemplada por el constituyente como un deber fundamental del Estado y también remarca la independencia del Fiscal Ambiental frente a los actos del Órgano Ejecutivo:
“Sin embargo, cuando estamos ante situaciones en las que existe un virtual conflicto de interés entre la posición del Órgano Ejecutivo y la defensa de la Ley que la Constitución Nacional le atribuye como función al Ministerio Público, es evidente que la exigencia del artículo 377 del Código Judicial no puede tener cabida, porque ello implicaría reconocer que los agentes del Ministerio Público se encuentran en situación de sumisión ante el Órgano Ejecutivo, supuesto este que no coincide con la posición fijada por el Constituyente al establecer que los agentes del Ministerio Público deben desarrollar sus funciones con independencia y que no están sometidos más que a la Constitución y a la Ley”.
Con relación al Principio de Interpretación de la Ley, que en nuestro país tiene su génesis en el artículo 12 del Código Civil, la Resolución de 28 de julio de 2004 cita la siguiente doctrina:
“El catedrático de la Universidad de Madrid, Eduardo García Enterría, explica este principio en los siguientes términos: “la supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto obliga a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación por operadores públicos o por operadores privados, por Tribunales o por órganos legislativos o administrativos- en el sentido que resulta de los principios y reglas constitucionales, tanto los generales como los específicos referentes a la materia de que se trate. Este principio es una consecuencia derivada del carácter normativo de la Constitución y de su rango supremo y está reconocido en los sistemas que hacen de ese carácter su postulado básico. Así, en Estados Unidos, todas las leyes y los actos de la Administración han de interpretarse in harmony with the Constitution, en Alemania el mismo principio impone die verfassungskonforme Auslegung von Gesetsen, la interpretación de las Leyes conforme a la Constitución. En ambos casos, como prácticamente en todos los países con justicia constitucional, el principio es de formulación jurisprudencial (La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Editorial Civitas, Madrid, 1998, pág. 95)”.
JURISPRUDENCIA: LA CONSTRUCCIÓN DEL DENOMINADO CAMINO ECOLÓGICO RESULTA COMPATIBLE CON LAS ACTIVIDADES QUE SE PROHÍBEN REALIZAR DENTRO DEL PARQUE NACIONAL VOLCÁN BARÚ. Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Resolución de 9 de febrero de 2006.
Mediante Resolución de 9 de febrero de 2006, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia declaró nulas, por ilegales, las Resoluciones de Gabinete No. 123 de 4 de diciembre de 2002 y No. 10 de 29 de enero de 2003 por vulnerar los Artículos 5 del Decreto Ejecutivo No. 40 de 24 de junio de 1976; 4 de la Resolución de Junta Directiva de INRENARE 021-88; y 58, numeral 3, de la Ley No. 56 de 27 de diciembre de 1995.
La Sala Tercera observó que el Artículo 5 del Decreto No. 40 de 24 de junio de 1976 dispone que “queda terminantemente prohibido la ocupación, explotación, pastoreo, tala y quema en el área destinada para el Parque Nacional Volcán Barú”, mientras el Artículo 4 de la Resolución de Junta Directiva de INRENARE 021-88, que establece el Parque Internacional La Amistad- integrado también por el Parque Nacional Volcán Barú-, prohíbe en su Artículo 4 la ocupación precarista, explotación forestal, la tala y el pastoreo. Al confrontar estas disposiciones con la construcción del Camino Ecológico, la Sala Tercera indicó:
“Previo análisis de lo dispuesto en el objeto del contrato No. DINAC-1-119-02 y en los artículos 5 del Decreto 40 de 24 de junio de 1976 y 4 de la Resolución de Junta Directiva de INRENARE 021-88, advierte la Sala que la construcción del denominado camino-ecológico resulta compatible con las actividades que se prohíben realizar dentro del Parque Nacional Volcán Barú, toda vez que se requiere no sólo de la tala de árboles para construir dicho camino , sino de excavaciones y alza de edificaciones que al no armonizar con la naturaleza sin lugar a dudas causan un impacto ambiental negativo.
Así lo reconoció el Estado, cuando consideró a través del Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003 que era menester efectuar modificaciones al Decreto No. 40 de 24 de junio de 1976 con el propósito de poder construir el camino ecológico, pues este último establecía una serie de restricciones en el Parque Nacional Volcán-Barú.
Por ello, le adicionó el siguiente párrafo al artículo quinto del Decreto No. 40 de 24 de junio de 1976: "Se exceptúa de estas disposiciones todas las obras necesarias para la construcción y mantenimiento del Camino Ecológico contempladas en los Estudios de Impacto Ambiental que apruebe la Autoridad Nacional del Ambiente" (G.O. de 27 de noviembre de 2003. Pág. 5).
Es importante señalar, que este Decreto Ejecutivo No. 107 de 13 de noviembre de 2003, fue aprobado meses después de haberse dictado los actos impugnados -Resolución de Gabinete de 4 de diciembre de 2002 y 29 de enero de 2003, Contrato DINAC-1-119-02 de 13 de febrero de 2003-, fijándose su fecha de vigencia a partir de su aprobación. También, que fue dejado sin efecto mediante Decreto Ejecutivo No. 115 de 11 de noviembre de 2004, luego que el Órgano Ejecutivo considerara que el Volcán Barú por sus características escénicas naturales, biológicas y geológicas únicas en el país, debía servir como centro de investigación científica y educación a nivel nacional e internacional y, como parte del desarrollo ecoturístico del territorio nacional.
Consecuentemente, que existía una contradicción jurídica entre el artículo 4 del Decreto No. 40 de 1976 y la construcción del camino ecológico, para la fecha en que el Contrato DINAC No. 11-119-02 fuere demandado de ilegal ante esta Sala -1 de septiembre de 2004, y así lo reconoce este Tribunal.
Por otro lado, no escapa a esta Superioridad, que el funcionario demandado al momento de firmar el Contrato No. DINAC-1-119-02, también desconoció la categoría de bosque especial-entiéndase por él, el dedicado a preservar áreas de interés que sólo pueden ser sometidos a actividades de aprovechamiento compatibles con la naturaleza y objetivos de su creación-, del Parque Nacional Volcán Barú (Ver artículo 25 de la Ley No. 1 de 1994).
Esto es así, porque según se desprende de las Resoluciones y el Contrato impugnado, la construcción del camino ecológico lo que persigue es acrecentar el desarrollo económico en la región de Tierras Altas de la Provincia de Chiriquí y el carácter turístico de la comunidad de Boquete y no preservar la riqueza forestal de dicho Parque”.
Con relación a la violación de la Ley No. 56 de 27 de diciembre de 1995, la Sala Tercera observó: “No obstante, en el proceso in examine, de los actos administrativos impugnados-preparatorios y definitivo, así como de las pruebas allegadas a los autos no se desprende la necesidad urgente de construir una carretera que atreviese el Parque Nacional Volcán Barú. Los considerandos de las Resoluciones de Gabinete impugnadas si bien es cierto destacan que la comunicación vial entre las comunidades de Boquete y Cerro Punta tendrá un impacto positivo y fortalecerá el desarrollo socio económico de toda la región Chiricana, su urgencia queda subsumida al aprovechamiento de la estación seca para llevar a cabo las obras de construcción, más no en la necesidad inminente de la comunicación vial”.
La Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 3 de mayo de 1994, observó que “es permisible llevar a cabo una contratación directa cuando se considere que la demora en los trámites de selección de contratistas le ocasionará un perjuicio al Estado, los servicios públicos o la colectividad”.
JURISPRUDENCIA: EL AMPARO DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DEBE PROMOVERSE CONTRA UNA ORDEN DE HACER O NO HACER QUE VIOLE DERECHOS O GARANTÍAS CONSTITUCIONALES. Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Resolución de 16 de junio de 2003.
El Pleno de la Corte decidió no admitir una demanda de amparo de garantías constitucionales contra la Resolución de Gabinete No. 10 de 29 de enero de 2003, mediante la cual se emite concepto favorable al contrato a celebrarse entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Constructora Urbana, S.A. (CUSA), para el diseño, financiamiento, estudio de impacto ambiental y construcción del “Camino Ecológico Boquete-Cerro Punta” por un monto de B/.4,622,333.00.
La Resolución de 16 de junio de 2003 precisa de forma detallada las razones de la inadmisión:
“En primer lugar, se observa que en este caso, el acto atacado no reviste forma de una orden de hacer o no hacer, como lo exige el artículo 50 de la Constitución, en concordancia con el artículo 2615 del Código Judicial, sino más bien un acto declarativo.
En efecto, una lectura del contenido del acto demandado permite apreciar que en el mismo, el Consejo de Gabinete se limitó a emitir o expresar su concepto favorable, en este caso, para que el Ministerio de Obras Públicas celebre contrato con la empresa Constructora Urbana, S.A. para el diseño, financiamiento, estudio de impacto ambiental y construcción del “Camino Ecológico Boquete-Cerro Punta” por un monto de cuatro millones seiscientos veintidós mil trescientos treinta y tres balboas.
Como es sabido, para los efectos de esta acción y conforme a nuestro ordenamiento jurídico, se consideran órdenes los mandatos provenientes de la voluntad abusiva o arbitraria de un servidor público, por la que se impone a la persona la ejecución de un acto, de lo cual resulta violatorio un derecho que la Constitución le reconoce y garantiza.
En ese sentido, nuestra jurisprudencia ha reiterado que, la circunstancia de que el acto atacado mediante la acción de amparo no contenga o constituya una ORDEN, es suficiente razón formal para no admitir la demanda (Cfr. Sentencias de 8 de febrero de 2002, 23 de julio de 1992, 6 de septiembre de 1990, entre otras).
Específicamente en el presente caso, estamos en presencia de un acto eminentemente administrativo, catalogado como acto preparatorio, toda vez que no es un acto que cause estado o sea de carácter definitivo. Es decir, el citado acto forma parte de un procedimiento administrativo dirigido a adoptar una decisión final, específicamente para que el contrato tenga eficacia jurídica, cuya celebración fue autorizada a través del acto acusado, procedimiento que está regulado por la Ley 56 de 1995, sobre contratación pública.
La Corte ha señalado en diversas ocasiones que el proceso de amparo de garantías constitucionales solo es procedente en aquellos casos en los cuales no existen medios procesales idóneos para impugnar efectivamente un acto emitido por un servidor público, ya que el proceso de amparo reviste un carácter extraordinario.
En ese orden de ideas, estima el Tribunal de Amparo que la resolución impugnada en este negocio es, sin lugar a dudas, un acto administrativo, por lo que la vía procesal idónea para plantear la pretensión de la demanda es, una vez agotada la vía gubernativa, la interposición de una demanda en la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo. Así tenemos, pues, cuando la acción de amparo recaiga sobre un acto de naturaleza administrativa susceptible de ser impugnado mediante alguno de los procesos contencioso administrativos, resulta imprescindible agotar este medio procesal antes de presentar la acción de amparo.
Frente a este escenario jurídico, vemos pues que, la utilización de esta acción constitucional en circunstancias ajenas a su naturaleza, conlleva que la misma resulta manifiestamente improcedente, por lo que esta Superioridad no puede admitirla en virtud de lo preceptuado por el artículo 2620 del Código Judicial”.
JURISPRUDENCIA: LAS DEMANDAS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS DEBEN PROMOVERSE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS Y NO PREPARATORIOS. Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Resolución de 17 de enero de 2005.
Mediante Resolución de 17 de enero de 2005 el resto de los Magistrados que integra la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia confirmó el auto de 22 de septiembre de 2003, apelado, mediante el cual no se admitió la demanda contencioso administrativa de nulidad promovida por los apoderados legales de una asociación conservacionista, para que se declarara nula, por ilegal, la Resolución de Gabinete No. 123 de 4 de diciembre de 2002, dictada por el Consejo de Gabinete.
La Resolución de 17 de enero de 2005 precisa:
“Frente a lo expuesto, y tal como lo manifestó el Sustanciador, el acto cuya declaratoria de ilegalidad se solicita no constituye un acto administrativo definitivo impugnable por esta vía. Por el contrario, se trata de un acto preparatorio del contrato de concesión administrativa, el cual si es un acto definitivo, cuya nulidad podría demandarse ante esta Sala. Copiosa ha sido la jurisprudencia de este Tribunal en cuanto a la admisibilidad de demandas contencioso administrativas contra actos que autorizan contrataciones, señalando que nos encontramos frente a un mero acto preparatorio en donde se han fijado las pautas a seguir, para la posterior formalización del contrato de concesión, el cual podrá ser impugnado por los interesados, a través de una demanda contencioso administrativa, en el supuesto de que el mismo no cumpla con los requisitos establecidos para su validez (Auto de 9 de septiembre de 2002, de 16 de junio de 1998 y de 22 de diciembre de 1995)”.
